Die Scope Ratings GmbH (Scope) hat heute das langfristige Emittentenrating des Freistaates Bayern mit AAA und das kurzfristige Emittentenrating bei S-1+ bestätigt. Die vorrangigen unbesicherten Verbindlichkeiten des Freistaates werden ebenfalls mit AAA bestätigt. Alle Ratings werden sowohl in lokaler als auch in ausländischer Währung ausgedrückt. Alle Ausblicke sind stabil.

Dieser Text ist eine deutsche Übersetzung der in englischer Sprache am 8. April publizierten Kreditratingentscheidung (Rating Action Release) über den Freistaat Bayern (siehe Link). Diese Übersetzung konstituiert keine Kreditratingentscheidung. Im Falle von Abweichungen zwischen der deutschen Übersetzung und der publizierten Kreditratingentscheidung ist der Text der Kreditratingentscheidung maßgeblich.

Rating - Zusammenfassung und Ausblick

Das AAA Rating spiegelt die wohlhabende Volkswirtschaft des Freistaates Bayern wider, sowie die solide Haushaltsführung, geringe Verschuldung, erhebliche liquide Eigenmittel, den hervorragenden Zugang zu Kapitalmärkten sowie einen integrierten institutionellen Rahmen. Diesen unterstützenden Faktoren stehen als Herausforderungen die begrenzte Einnahmenflexibilität, hohe Pensionsverpflichtungen und substantielle, aber überschaubare Eventualverbindlichkeiten entgegen.

Der stabile Ausblick spiegelt unsere Einschätzung wider, dass die Risiken für Bayern weiterhin ausgewogen sind. Die Ratings könnten herabgestuft werden, wenn: i) das deutsche Länderrating herabgestuft würde oder ii) Änderungen des institutionellen Rahmens zu einem deutlich schwächeren individuellen Kreditprofil führen würde.

Rating-Determinanten

Der Freistaat Bayern profitiert von einer wohlhabenden, breit diversifizierten und wettbewerbsintensiven Wirtschaft, die 2020 rund 19 % zum deutschen Bruttoinlandsprodukt (BIP) beitrug. Die Wirtschaftskraft zeigt sich im hohen regionalen Wachstumspotenzial und stärkt Bayerns Fähigkeit, dauerhaft eigene Einnahmen zu erzielen. Bayern ist eine der reichsten Regionen in Europa mit einem Pro-Kopf-BIP, das um 41 % über dem Durchschnitt im Euroraum liegt.

Das reale BIP Bayerns ging 2020 aufgrund des Covid-19-Schocks um 4,3 % zurück, etwas weniger als der Bundesdurchschnitt von 4,6 %. Angesichts der hohen internationalen Verkettung der Produktionsprozesse der regionalen Wirtschaft traf der weltweite Shutdown Anfang 2020 die bayerische Industrie hart, die Exporte gingen im Jahresvergleich um 11 % zurück. Die wirtschaftliche Erholung 2021 war mit einem realen BIP-Wachstum von 3 % robust, jedoch bremste eine wiederholte Zunahme von Versorgungsunterbrechungen das Wachstum gegen Ende des Jahres deutlich. Bedingt durch die Kriegsfolgen in der Ukraine und die Verhängung internationaler Sanktionen gegen Russland wurden sowohl die Preisanstiege als auch Lieferengpässe in Europa verschärft und belasten damit die Wachstumsaussichten Bayerns. Wir schätzen derzeit das reale BIP-Wachstum in Deutschland in diesem Jahr auf 2,6% und ein ähnliches Niveau für die bayerische Wirtschaft, vorbehaltlich hoher Unsicherheit und unter der Annahme, dass kein Embargo für russische Energie verhängt wird.

Die Pandemie führte zu einem Anstieg der Arbeitslosigkeit von 2,8 % im Dezember 2019 auf bis zu 4,2 % im Februar 2021 und ging bis März 2022 wieder auf 3% zurück. Der robuste Arbeitsmarkt spiegelt die große diskretionäre Unterstützung der Bundesregierung wider, v.a. durch Kurzarbeit, das bis Mitte 2022 verlängert wurde, und in Form von Zuschüssen für stark betroffene Unternehmen sowie andere Konjunkturmaßnahmen. Bayern hat weiterhin die niedrigste Arbeitslosenquote unter den deutschen Bundesländern. Eine positive demografische Entwicklung unterstützt das Wachstum seiner Steuereinnahmen mittelfristig weiter.

Das AAA Rating spiegelt auch die umsichtige Haushaltsführung der bayerischen Verwaltung wider. Die Haushaltsleistung des Staates war in den letzten Jahren stark. Zwischen 2015 und 2019 beliefen sich die Betriebsüberschüsse im Durchschnitt auf 12,9 % der Betriebseinnahmen, und die Überschüsse vor Schuldenbewegungen waren mit durchschnittlich 4,2 % der Gesamteinnahmen erheblich, trotz hoher Investitionen im Vergleich zu nationalen Wettbewerbern. Die Budgetentwicklung wurde durch ein starkes Wachstum der Steuereinnahmen, eine kontinuierliche Kostenkontrolle und ein konservatives Budgetmanagement untermauert. Diese Faktoren haben auch über die Jahre dazu beigetragen, die Direktverschuldung erheblich zu reduzieren und beträchtliche Barreserven aufzubauen.

Nach Jahren der Haushaltsüberschüsse und des Nettoschuldenabbaus sind die Ergebnisse in den Jahren 2020 und 2021 von der Covid-19-Pandemie gekennzeichnet. Aufgrund größerer Unsicherheiten und zwecks Erhöhung der operationalen Flexibilität hat Bayern ein Budget nur für 2021 statt für die üblichen zwei Jahre verabschiedet. Die gleiche Praxis wird 2022 gelten, mit einem Haushaltsentwurf für nur ein Jahr.

Bayerns Finanzergebnis hat sich von einem Überschuss von rund 1,2 Mrd. Euro im Jahr 2019 oder 2 % der Gesamteinnahmen auf ein Defizit von 10 % im Jahr 2020 verschlechtert. Für 2021 rechnet Scope mit einem moderaten Überschuss von rund 1 % der Gesamteinnahmen, der auf eine starke Erholung der Steuereinnahmen zurückzuführen ist. Nach Ansicht von Scope werden die negativen Haushaltseffekte der Pandemie und des russischen Krieges in der Ukraine mittelfristig durch Bayerns i) konservative Haushaltsführung, ii) nachweisliches Engagement für die Haushaltskonsolidierung, iii) hohe Flexibilität zur Haushaltsanpassung angesichts hoher Investitionen und iv) wirtschaftliche und demografische Outperformance gegenüber nationalen Wettbewerbern ausgeglichen. Bayerns Finanzplan für 2021-25 basiert darauf, die Investitionen auf einem Rekordniveau zu halten (von rund 12 % der Gesamtausgaben im Jahr 2020 auf 15 % im Jahr 2025) und bis Jahr 2023 zu einem ausgeglichenen Haushalt zurückzukehren. Dies wird erhebliche Konsolidierungsanstrengungen durch einen wirtschaftlichen Aufschwung und einige Ausgabenanpassungen angesichts rasch steigender Sanierungs- und Baukosten erfordern.

Die Krise hat zu Steuermindereinnahmen von rund 1,6 Mrd. EUR im Jahr 2020 geführt. Jedoch haben sich die Steuereinnahmen im Jahr 2021 stark erholt, von 44,5 Mrd. EUR im Vorjahr auf 50,1 Mrd. EUR. Zur Bewältigung des Covid-19-Schocks hat Bayern auf der Ausgabenseite zusätzliche fiskalische Maßnahmen zu denen auf Bundesebene ergriffen. Die zusätzlichen pandemiebedingten Gesamtausgaben aus Landesmitteln werden auf rund 7 Mrd. EUR in den Jahren 2020 und 2021 und weitere 4,7 Mrd. EUR im Jahr 2022 geschätzt. Dies bezieht sich hauptsächlich auf Investitionen zur Erhöhung der Gesundheitskapazitäten und zur Beschaffung medizinischer Ausrüstung und der Impfkampagne, steuerliche Unterstützung von Haushalten und Kommunen, und Mittel für Kreditbürgschaften und Kapitalspritzen für kleine und mittlere Unternehmen. Bayern hat auch das Investitionsprogramm Hightech Agenda Plus genehmigt, das 2021 und 2022 900 Mio. EUR für Forschung und Entwicklung bereitstellt. Schließlich wird 2022 ein Covid-Investitionsprogramm in Höhe von insgesamt 1,5 Mrd. EUR aufgelegt, das die Investitionstätigkeit des Landes weiter erhöht.

Das AAA-Rating spiegelt auch die im nationalen und internationalen Vergleich sehr geringe Verschuldung Bayerns wider. Der Freistaat hat in den letzten Jahren alle fällig werdenden Schulden ohne Inanspruchnahme von Kreditermächtigungen zurückgezahlt, gestützt durch hohe eigene Bargeldbestände. Bis Ende 2019 ist die direkte Verschuldung Bayerns deutlich auf 13 Mrd. EUR bzw. 20 % der Betriebseinnahmen gesunken, gegenüber 64 % im Jahr 2012. Die Covid-19-Krise hat zu einem moderaten Anstieg der Verschuldung geführt. Um die durch die Pandemie verursachten Einnahmeausfälle und den Ausgabendruck zu bewältigen, hat Bayern haushaltspolitische Maßnahmen ergriffen, die eine Neuverschuldung von bis zu 20 Mrd. EUR im Jahr 2020 und bis zu 11,6 Mrd. EUR im Jahr 2021 über Kreditermächtigungen ermöglichen. Im Haushaltsentwurf 2022 sind weitere 5,8 Mrd. EUR an Kreditermächtigungen vorgesehen.

Die tatsächliche Schuldenaufnahme war geringer als die Ermächtigungen, und das Volumen der Ermächtigung für 2020 in Höhe von 20 Mrd. EUR dürfte ungefähr ausreichen, um den Finanzierungsbedarf für 2020-22 zu decken. Die direkte Verschuldung Bayerns steigt nach Angaben des Statistischen Bundessamtes im Jahr 2020 um rund 4,9 Mrd. EUR und im Jahr 2021 um weitere 2,1 Mrd. EUR. Nicht ausgeschöpfte Kreditermächtigungen können unter bestimmten Voraussetzungen auf die Folgejahre übertragen werden, was die Finanzierungsflexibilität Bayerns unterstützt. Die Mittel werden unter dem 2020 neu eingerichteten Kapitel 13 19 „Sonderfonds Corona-Pandemie“ veranschlagt und nachgewiesen. Die direkte Verschuldung Bayerns im Verhältnis zu den Betriebseinnahmen ist 2020 um etwa 9 Prozentpunkte gestiegen, und Scope geht davon aus, dass die Verschuldung im Verhältnis zu den Einnahmen bereits 2020 ihren pandemiebedingten Höchststand erreicht hat. Für 2021 rechnet Scope mit einem leichten Rückgang der Quote, basierend auf einer starken Erholung der Einnahmen und trotz des nominalen Schuldenanstiegs.

Die Schuldenbremse sieht vor, dass die Kreditermächtigungen im Rahmen der Notfallklausel mit einem vordefinierten Tilgungsplan versehen sind. Bayern wird ab 2024 jährliche Tilgungsraten in Höhe von 5 % der im Jahr 2020 aufgenommen Schulden, ab 2025 für die aufgenommenen Schulden aus der Kreditermächtigung 2021 und ab 2026 für die aufgenommenen Schulden aus der Kreditermächtigung 2022 leisten. Eine erwartete Gesamtinanspruchnahme von 20 Mrd. EUR für die Jahre 2020-22 würde ab 2026 zu zusätzlichen Schuldendienstkosten von jährlich 1 Mrd. EUR führen, was die Ausgabenflexibilität etwas verringert. Dank der günstigen Finanzierungssätze erwarten wir, dass die Zinslast unter 1 % der Betriebseinnahmen bleibt.

Scope bewertet den Zugang Bayerns zu den Kapitalmärkten wie alle deutschen Bundesländer als ausgezeichnet, was das Vertrauen der Investoren in die Rahmenbedingungen belegt. Dies zeigte sich auch während der Covid-19-Krise, als alle Bundesländer ihren hervorragenden Marktzugang beibehielten. Zur Finanzierung von Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie und ihrer Folgen hat Bayern zum ersten Mal seit 2014 wieder Kredite im Wert von 7,2 Mrd. EUR, überwiegend mit einem annähernden Nullkupon abgeschlossen und hat im Jahr 2021 3,4 Mrd. EUR in Form von Anleihen emittiert. Die Strategie des bayerischen Schuldenmanagements ist ebenfalls konservativ, ohne Fremdwährungsrisiko und mit begrenzten Zinsrisiken. In Anbetracht des niedrigen Zinsniveaus sieht die Strategie des bayerischen Schuldenmanagements für die Zukunft ausschließlich die Emission von festverzinslichen Schuldtiteln vor.

Bayerns AAA-Rating wird außerdem durch seine im Vergleich zu anderen deutschen Bundesländern hohen Barreserven untermauert. Diese Reserven sind das Ergebnis einer soliden Haushalts- und Finanzverwaltung und decken den Schuldendienst bis 2023 problemlos ab. Der Zugang zu externer Liquidität ist bei Bedarf kurzfristig über Kreditfazilitäten verschiedener großer Finanzinstitute möglich. In Verbindung mit den beträchtlichen bayerischen Rücklagen ist das Risiko eines Liquiditätsengpasses daher vernachlässigbar. Während Bayern einen Teil seiner Liquiditätsreserven für die Rückzahlung der Nettoverschuldung und die Finanzierung strategisch wichtiger Ausgabenprogramme verwenden wird, erwartet Scope, dass die Liquiditätsreserven in den kommenden Jahren sehr robust bleiben werden.

Schließlich profitiert Bayern, wie alle deutschen Länder, von einem ausgereiften und stark integrierten institutionellen Rahmen. Die Schlüsselelemente dieses Rahmens sind: i) ein starker Finanzausgleichsmechanismus, ii) eine weitreichende Beteiligung - und ein Vetorecht - der Länder an der nationalen Gesetzgebung (insbesondere der Steuergesetzgebung), iii) die gleichberechtigte Mitwirkung der Länder bei Verhandlungen über Reformen der föderalen Beziehungen und iv) ein Solidaritätsprinzip, das eine außerordentliche Unterstützung in extremen Haushaltsnotlagen gewährleistet. Bei der Covid-19-Pandemie hat der Bund einen großen Teil der Kosten für die Wirtschaft, die durch die anhaltenden Pandemieeinschränkungen verursacht werden, sowie die direkten Gesundheitsausgaben übernommen.

Trotz dieser Stärken steht das Kreditprofil Bayerns mittelfristig auch vor einigen Herausforderungen.

Erstens, da die meisten Steuern dem bundesstaatlichen Finanzausgleich unterliegen, erhält Bayern wie alle anderen Bundesländer hauptsächlich Anteile aus den Gemeinschaftssteuern (vor allem Einkommens-, Mehrwert- und Körperschaftssteuer). Dies schränkt die Flexibilität bei den Einnahmen ein und schwächt den Zusammenhang zwischen den Steuereinnahmen und der Wirtschaftsleistung des Landes, da Bayern der größte Beitragszahler im deutschen Finanzausgleichssystem ist.

Zweitens gibt es auch Herausforderungen im Zusammenhang mit den beträchtlichen, wenn auch risikoarmen Eventualverbindlichkeiten Bayerns, die hauptsächlich auf die 75%ige Beteiligung des Freistaats an der BayernLB zurückzuführen sind. Das finanzielle Risiko, das sich aus dem Engagement des Staates ergibt, ging 2017 weiter zurück, nachdem die BayernLB ihre staatlichen Beihilfen vollständig zurückgezahlt hatte. Die Bilanz der Bank ist stark mit i) einer komfortablen CET1-Kapitalquote von 17,3 % Ende 2021, die über den regulatorischen Anforderungen liegt, und ii) einer niedrigen NPL-Quote von 0,6 % Ende 2021. Darüber hinaus spiegelt sich das solide Beteiligungsmanagement von dem Freistaat Bayern in den guten Jahresergebnissen der vergangenen Jahre wider.

Schließlich wird der bayerische Haushalt langfristig durch hohe Pensionszahlungen belastet, die die Ausgabenflexibilität strukturell einschränken. Um den steigenden Druck durch die Pensionsverpflichtungen (die in einem Worst-Case-Szenario 12,6 % der Ausgaben erreichen könnten) zu mindern, hat Bayern: i) Kostendämpfungsmaßnahmen ergriffen; ii) eine solide Finanzpolitik fortgeführt; und iii) einen Pensionsfonds geschaffen, der Ende 2020 mit 3,4 Mrd. EUR dotiert war. Insgesamt würden die kombinierten Maßnahmen, einschließlich der erwarteten Einsparungen, zu einem moderaten Anteil an den Rentenausgaben führen, der in der Spitze unter 10 % bis 12 % liegt und damit in etwa dem derzeitigen Niveau entspricht.

Bewertung des institutionellen Rahmens für Bundesländer

Die Bewertung des institutionellen Rahmens von Scope bestimmt die zwischenstaatliche Integration zwischen Zentralstaat und Gebietskörperschaften innerhalb einer Jurisdiktion. Scope verwendet drei analytische Faktoren, um die Bereitschaft des Zentralstaates zur finanziellen Unterstützung zu bewerten: i) institutionelle Unterstützung; ii) fiskalische Verkettung; und iii) politische Kohärenz zwischen den Regierungsebenen. Das Ergebnis dieser Bewertung führt zu einer Abweichung des indikativen Ratings für Gebietskörperschaften vom Zentralstaat zwischen 0 Stufen (hohe Integration) und 10 Stufen (niedrige Integration).

Scope interpretiert die föderale Struktur der Bundesrepublik als das am stärksten integrierte Föderalsystem in Europa. Die Bewertung zeigt, dass die Bundesländer i) von großer wechselseitiger institutioneller Unterstützung profitieren; ii) einen hohen Grad fiskalischer Verkettung aufweisen und iii) von starker politischer Kohärenz gekennzeichnet sind. Demzufolge führt die Bewertung zu einer minimalen Abweichung des indikativen Ratings für Bundesländer vom Zentralstaat von maximal einer Stufe.

Die Resultate wurden im Rating Komitee diskutiert und bestätigt.

Core Variable Scorecard (CVS) and Qualitative Scorecard (QS)

Scope bewertet das individuelle Kreditprofil anhand von vier wesentlichen Risikokategorien: i) Schuldenlast und Liquidität; ii) Haushaltsführung und Flexibilität; iii) Wirtschaft und soziales Profil; und iv) Governance. Diese Risikobewertung wird auf einer Skala von 1 bis 100 durchgeführt, wobei ein hoher (niedriger) Wert mit einem starken (schwachen) Kreditprofil verbunden ist.

Scope bewertet das individuelle Kreditprofil Bayerns als „außergewöhnlich stark“. Dies spiegelt sich in der quantitativen Bewertung via der Core Variable Scorecard (CVS) und der qualitativen Einschätzung via der Qualitative Scorecard (QS) wider (Score des individuellen Kreditprofils des Freistaates Bayern: 87 von 100).

Die Resultate wurden im Rating Komitee diskutiert und bestätigt.

Bewertung Umwelt- Sozial- und Governance Faktoren

Governance-Faktoren sind für das Rating von Bayern von wesentlicher Bedeutung und fließen in die Bewertung des institutionellen Rahmens und in die Bewertung des individuellen Kreditprofils von Bayern ein. Diese Faktoren unterstreichen die hohe Qualität der Governance sowie die Erfolgsbilanz der Verwaltung in Bezug auf solide Liquiditäts- und Schuldenmanagementpraktiken.

Soziale Faktoren fließen in die Bewertung des „Wirtschafts- und Sozialprofils“ von Bayern ein, das von einem gesunden Arbeitsmarkt und einer günstigen Bevölkerungsstruktur geprägt ist. Hervorzuheben ist auch die Notwendigkeit, die Bürger im Kontext des zunehmenden Drucks auf die Erschwinglichkeit von Wohnraum zu unterstützen.

Im Ratingprozess analysiert Scope neben den rating-relevanten Kreditrisiken auch langfristige Entwicklungen in der Umwelt- und Sozialpolitik, die bei dieser Rating Action keine direkte Rolle spielten. Dennoch verweist Scope auf die politischen Ziele, die CO2-Emissionen pro Einwohner in Bayern bis zum Jahr 2030 um 55% gegenüber dem Niveau von 1990 zu senken und bis zum Jahr 2050 die Klimaneutralität zu erreichen. In einem Gesetzesentwurf von Ende 2021 wurden beide Ziele ehrgeiziger formuliert, nämlich auf eine 65 %-ige Reduktion bis zum Jahr 2030 und Klimaneutralität bereits bis zum Jahr 2040.

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