Rating action

Die Scope Ratings GmbH hat heute das langfristige Emittentenrating des Freistaates Bayern mit AAA und das kurzfristige Emittentenrating bei S-1+ bestätigt. Die vorrangigen unbesicherten Verbindlichkeiten des Freistaates wurden ebenfalls mit AAA bestätigt. Dabei wurden alle Ratings sowohl in lokaler als auch in ausländischer Währung ausgedrückt. Der Ausblick für alle Bewertungen ist stabil.

Dieser Text ist eine deutsche Übersetzung der in englischer Sprache am 17. März publizierten Kreditratingentscheidung (Rating Action Release) über den Freistaat Bayern (siehe Link). Diese Übersetzung konstituiert keine Kreditratingentscheidung. Im Falle von Abweichungen zwischen der deutschen Übersetzung und der publizierten Kreditratingentscheidung ist der Text der Kreditratingentscheidung maßgeblich.

Rating Zusammenfassung und Ausblick

Das AAA-Rating des Freistaates Bayern spiegelt dessen geringe Verschuldung, einen hervorragenden Zugang zu Kapitalmärkten, erhebliche liquide Eigenmittel, eine solide Haushaltsführung, eine wohlhabende Volkswirtschaft und einen integrierten institutionellen Rahmen wider. Trotz diesen unterstützenden Faktoren gibt es auch Herausforderungen wie begrenzte Einnahmenflexibilität, hohe Pensionsverpflichtungen und substantielle, aber überschaubare Eventualverbindlichkeiten.

Der stabile Ausblick zeigt unsere Einschätzung, dass die Risiken für Bayern weiterhin ausgewogen sind. Die Ratings könnten jedoch herabgestuft werden, wenn: i) das deutsche Länderrating herabgestuft würde oder ii) Änderungen im institutionellen Rahmen zu einem deutlich schwächeren individuellen Kreditprofil führen würden.

Rating Determinanten

Das AAA-Rating Bayerns spiegelt seine im nationalen und internationalen Vergleich geringe Verschuldung, ausgezeichneten Kapitalmarktzugang und solide Haushaltsführung, die in erhebliche liquide Eigenmittel resultiert, wider. Der Freistaat hat in den letzten Jahren alle fällig werdenden Schulden ohne Inanspruchnahme von Kreditermächtigungen zurückgezahlt, gestützt durch hohe eigene Bargeldbestände. Obwohl bis Ende 2021 die Verschuldung aufgrund der Kreditaufnahme im Zusammenhang mit der Pandemie auf 29% der operativen Einnahmen (19,9 Mrd. EUR) stieg, im Vergleich zu 20% im Jahr 2019, geht Scope davon aus, dass ein Anstieg der Einnahmen im Jahr 2022 zu einer Verringerung des Verhältnisses von Schulden zu Einnahmen führen wird. Bis zum dritten Quartal 2022 ist die Verschuldung bereits auf 19 Mrd. EUR gesunken, basierend auf Zahlen von Destatis.

Um auf die Herausforderungen der Covid-19-Krise zu reagieren, hat Bayern ein Gesetz zur Inanspruchnahme der Ausnahmeklausel der Schuldenbremse und Maßnahmen im Haushalt beschlossen einschließlich Kreditermächtigungen in Höhe von bis zu 20 Mrd. EUR im Jahr 2020, bis zu 11,6 Mrd. EUR im Jahr 2021 und 5,8 Mrd. EUR im Jahr 2022. Im Haushaltsentwurf 2023 ist keine Nettokreditaufnahme vorgesehen, und es wurde ein Schuldenabbau von 50 Mio. EUR budgetiert.

Die tatsächliche Schuldenaufnahme war für den Zeitraum von 2020 bis 2022 wesentlich geringer als die Kreditermächtigungen. Das Volumen der für 2020 gewährten Kreditermächtigung in Höhe von 20 Mrd. EUR reichte aus, um die Finanzierung in diesen drei Jahren zu decken. Nicht in Anspruch genommene Kreditermächtigungen können unter bestimmten Voraussetzungen auf die Folgejahre übertragen werden, was die Finanzierungsflexibilität Bayerns unterstützt. Mittel zur Bewältigung der Covid-19-Krise werden über ein spezielles Konto (Kapitel 13 19 "Sonderfonds Corona-Pandemie") im Kernhaushalt des Landes gesammelt. Ende 2022 beliefen sich die unter Kapitel 13 19 aufgenommenen Schulden auf 10,21 Mrd. EUR.

Im Rahmen der Schuldenbremse sind Kreditermächtigungen gemäß der Notfallklausel mit einem vordefinierten Tilgungsplan versehen. Bayern wird die unter Kapitel 13 19 aufgenommenen Schulden ab 2024 in jährlichen Raten in Höhe von jeweils 5% tilgen: ab 2024 für Schulden, die unter der Kreditermächtigung 2020 aufgenommen wurden, ab 2025 für Schulden, die unter der Kreditermächtigung 2021 aufgenommen wurden, und ab 2026 für Schulden, die unter der Kreditermächtigung von 2022 aufgenommen wurden. Unter der konservativen Annahme, dass in den Jahren 2020-22 insgesamt 20 Mrd. EUR aufgenommen wurden, würde dies ab 2026 zu Tilgungskosten von 1 Mrd. EUR pro Jahr führen, und damit die Ausgabenflexibilität des Landes moderat einschränken. Da die tatsächliche Schuldenaufnahme jedoch wesentlich geringer war als geplant, dürften die tatsächlichen Tilgungszahlungen deutlich unter 1 Mrd. EUR pro Jahr liegen. Aufgrund der günstigen Finanzierungssätze erwartet Scope, dass die Zinszahlungen unter 1% der operativen Einnahmen bleiben werden.

Scope bewertet den Zugang Bayerns zu den Kapitalmärkten als ausgezeichnet, was auch während der Covid-19-Krise deutlich wurde, als alle Bundesländer einen hervorragenden Zugang zu den Kapitalmärkten behielten. Bayern kehrte 2020 zum ersten Mal seit Ende 2014 an den Anleihemarkt zurück und emittierte 7,2 Mrd. EUR, hauptsächlich in Form von Nullkuponanleihen. Im Jahr 2021 hat Bayern 3,4 Mrd. EUR in Form von Anleihen emittiert. Im Jahr 2022 hat Bayern Schuldscheindarlehen in Höhe von 338,5 Mio. EUR emittiert, die Anleihemärkte jedoch nicht in Anspruch genommen, was auf einen begrenzten Finanzierungsbedarf hinweist und auch den volatilen Kapitalmärkten Rechnung trägt, da die EZB ihre Geldpolitik erheblich gestrafft hat. Bayern verfolgt eine konservative Schuldenmanagement-Strategie ohne Fremdwährungsrisiko und mit begrenzten Zinsrisiken. Für die Zukunft sieht die Strategie des bayerischen Schuldenmanagements vor, i) nur noch festverzinsliche Schuldtitel zu emittieren und ii) neue Derivate auszuschließen, um Risiken zu minimieren und die Verwaltungskosten im Schuldenmanagement niedrig zu halten.

Das AAA-Rating Bayerns wird auch durch hohe Barreserven im Vergleich zu anderen deutschen Bundesländern gestützt. Diese Reserven sind das Ergebnis einer soliden Haushalts- und Finanzverwaltung und decken den Schuldendienst bis 2024 problemlos ab. Bei Bedarf kann Bayern auf Kreditfazilitäten verschiedener großer Finanzinstitute zurückgreifen, um kurzfristig extern Liquidität zu erhalten. Die deutschen Bundesländer leihen sich gegenseitig überschüssige Liquidität über kommerzielle Bargeldtransaktionen, was eine weitere Liquiditätsquelle schafft. In Verbindung mit den beträchtlichen Rücklagen Bayerns ist das Risiko eines Liquiditätsengpasses vernachlässigbar.

Das AAA-Rating des Freistaats Bayern spiegelt auch seine umsichtige Haushaltsführung wider. In den letzten Jahren konnte Bayern eine hervorragende Haushaltsleistung erzielen. Zwischen 2015 und 2019 betrug der durchschnittliche operative Überschuss 12,9% der operativen Einnahmen, und der durchschnittliche Finanzierungssaldo betrug trotz hoher Investitionen im Vergleich zu anderen Bundesländern 4,2% der Gesamteinnahmen. Die Budgetentwicklung wurde durch ein starkes Wachstum der Steuereinnahmen, eine kontinuierliche Kostenkontrolle und ein konservatives Budgetmanagement unterstützt. Aufgrund dieser Faktoren konnte Bayern seine Direktverschuldung erheblich reduzieren und beträchtliche Barreserven aufbauen.

Jedoch wurden die Haushaltsüberschüsse und der Nettoschuldenabbau aufgrund der Covid-19-Pandemie in den Jahren 2020 und 2021 unterbrochen. Bayern verabschiedete Einjahreshaushalte für die Jahre 2021 und 2022, um der gestiegenen Unsicherheit Rechnung zu Tragen und die operative Flexibilität zu erhöhen.

Die Finanzierungssalden Bayerns verschlechterten sich von einem Überschuss von rund 1,2 Mrd. EUR im Jahr 2019, was 2% der Gesamteinnahmen entspricht, auf Defizite von 10,3% im Jahr 2020 und 1,7% im Jahr 2021. Für das Jahr 2022 erwartet Scope einen Überschuss von rund 4% der Gesamteinnahmen, da sich die Steuereinnahmen stark erholen werden. Mittelfristig wird die konservative Haushaltsführung Bayerns, sein Engagement für die Haushaltskonsolidierung, seine Fähigkeit zur Haushaltsanpassung angesichts hoher Investitionen und seine positive wirtschaftliche und demografische Entwicklung im Vergleich zu anderen Bundesländern die negativen Haushaltseffekte der Pandemie und des russischen Krieges in der Ukraine ausgleichen.

Bayerns Finanzplan für den Zeitraum 2022-26 basiert auf der Beibehaltung eines hohen Investitionsniveaus von rund 15% der Gesamtausgaben und keiner neuen Nettokreditaufnahme. Dies erfordert erhebliche Konsolidierungsanstrengungen, die durch einen wirtschaftlichen Aufschwung und gezielte Ausgabenanpassungen erreicht werden sollten. Die politischen Schwerpunkte liegen auf der demografischen Entwicklung, der Verringerung der Treibhausgasemissionen sowie der Stärkung der Wirtschaft im Zuge der Covid-19- und Energiekrisen. Zu den Programmen, die Bayern dabei unterstützen sollen, gehören folgende: i) die Hightech Agenda Bayern, für die bis zum Ende der Legislaturperiode 2023 2 Mrd. EUR bereitgestellt werden sollen, ii) die Hightech Agenda Plus, eine Ergänzung der Hightech Agenda Bayern als Reaktion auf die Covid-19-Krise, die zusätzliche Wachstumsimpulse in Höhe von 900 Mio. EUR für die Jahre 2021 und 2022 vorsieht, iii) ein Covid-19-Investitionsprogramm im Jahr 2022 in Höhe von 1,5 Mrd. EUR und iv) ein Bayerischer Härtefallfonds im Jahr 2023 in Höhe von 1,7 Mrd. EUR, der Transfers an finanzschwache Haushalte und Unternehmen zur Abfederung des Energieschocks finanziert, zusätzlich zu den vom Bund finanzierten Maßnahmen.

Der Freistaat Bayern profitiert von einer wohlhabenden, breit diversifizierten und wettbewerbsintensiven Wirtschaft, die 2021 rund 19% zum deutschen Bruttoinlandsprodukt (BIP) beigetragen hat. Die hohe Wirtschaftskraft zeigt sich im hohen regionalen Wachstumspotenzial, das Bayern befähigt, dauerhaft eigene Einnahmen zu generieren. Mit einem Pro-Kopf-BIP, das um 17% über dem deutschen und um 40% über dem Durchschnitt im Euroraum liegt, ist Bayern eine der wohlhabendsten Regionen Europas.

Im Jahr 2020 sank das reale BIP Bayerns aufgrund des Covid-19-Schocks um 4,3%, was etwas weniger war als der deutsche Durchschnitt von 4,6%. Die wirtschaftliche Erholung im Jahr 2021 war mit einem realen BIP-Wachstum von 3% robust, aber eine wiederholte Zunahme von Unterbrechungen der Lieferketten verlangsamte das Wachstum gegen Ende des Jahres merklich. Im Jahr 2022 haben die hohen Energiepreise und andere wirtschaftliche Auswirkungen des russischen Einmarsches in der Ukraine die Wachstumsaussichten erheblich belastet, auch wenn sehr negative Szenarien im Zusammenhang mit Gasrationierungen über den Winter nicht eingetreten sind. Trotzdem profitierte die exportorientierte bayerische Automobilindustrie von einer nachlassenden Unterbrechung der pandemischen Lieferketten und einer sich erholenden Auslandsnachfrage. Die deutsche Wirtschaft wuchs im Jahr 2022 um 1,8%, und Scope erwartet für die bayerische Wirtschaft ein ähnliches Niveau.

Die Covid-19-Pandemie führte dazu, dass die Arbeitslosenquote von 2,8% im Dezember 2019 auf einen Höchststand von 4,2% im Februar 2021 anstieg. Im Februar 2023 lag die Quote bei 3,6% und damit 0,4 Prozentpunkte über dem Niveau vor der Pandemie im Jahr 2019. Die robusten Arbeitsmarktergebnisse im Verlauf der Pandemie und der Energieschocks spiegeln die umfangreichen diskretionären Unterstützungsmaßnahmen der Bundesregierung wider, z.B. in Form einer nationalen Kurzarbeiterregelung. Bayern hat weiterhin die niedrigste Arbeitslosenquote unter den deutschen Bundesländern. Eine positive demografische Entwicklung unterstützt das Wachstum seiner Steuereinnahmen mittelfristig weiter.

Schließlich profitiert Bayern, wie alle deutschen Bundesländer, von einem ausgereiften, hochgradig berechenbaren und integrierten institutionellen Rahmen. Die Schlüsselelemente dieses Rahmens sind: i) ein in der Verfassung verankerter, stark vernetzter Finanzausgleichsmechanismus, ii) strenge Haushaltsregeln und -überwachung, iii) weitreichende Beteiligung - und Vetorechte - der Länder an der nationalen Gesetzgebung, iv) gleichberechtigte Stellung der Länder bei Verhandlungen über Reformen der föderalen Beziehungen und v) ein Solidaritätsprinzip, das eine außerordentliche Unterstützung des Systems in entsprechenden Haushaltsnotlagen gewährleistet. Die Bundesregierung übernahm zwischen 2020 und 2022 einen großen Teil der Kosten für die Krisenbekämpfung während der Coronapandemie und des Energieschocks, was zu einem durchschnittlichen Haushaltsdefizit von 3,3% des BIP führte.

Trotz dieser Stärken steht das Kreditprofil Bayerns mittelfristig auch vor einigen Herausforderungen.

Erstens, erhält Bayern wie alle anderen Bundesländer hauptsächlich Anteile aus den Gemeinschaftssteuern (insbesondere Einkommen-, Mehrwert- und Körperschaftsteuern) und erhebliche Teile des Steueraufkommens unterliegen dem bundesstaatlichen Finanzausgleich. Dies führt zu einer Einschränkung der Flexibilität bei den Einnahmen und schwächt den Zusammenhang zwischen den Steuereinnahmen und der Wirtschaftsleistung des Landes. Bayern ist der größte Beitragszahler im deutschen Finanzausgleichssystem.

Zweitens gibt es auch Herausforderungen in Bezug auf die beträchtlichen, wenn auch risikoarmen Eventualverbindlichkeiten Bayerns, die hauptsächlich auf die 75%-ige Beteiligung des Freistaats an der BayernLB zurückzuführen sind. Das finanzielle Risiko, das sich aus dem Engagement des Staates ergibt, hat seit 2017 abgenommen, nachdem die BayernLB ihre staatlichen Beihilfen vollständig zurückgezahlt hatte. Die Bilanz der Bank ist stark: i) eine komfortable CET1-Kapitalquote von 16,1% im September 2022, die über den regulatorischen Anforderungen liegt, und ii) eine niedrige NPL-Quote von 0,6%. Darüber hinaus spiegeln sich das solide Beteiligungsmanagement Bayerns in den guten Jahresergebnissen der vergangenen Jahre wider.

Die Rentabilität mehrerer staatlicher Beteiligungen hat aufgrund der Covid-19-Krise in den Jahren 2020 und 2021 gelitten. Bayern hat diese Unternehmen mit Darlehen oder Kapitalspritzen unterstützt, insbesondere den Flughafen Nürnberg und die Messegesellschaften. Die Lockerung der Pandemiebeschränkungen dürfte jedoch zu einer erheblichen Verbesserung der Leistung in diesen Sektoren führen.

Schließlich belasten hohe Pensionszahlungen den bayerischen Haushalt langfristig und schränken die Ausgabenflexibilität strukturell ein. Bayern hat Maßnahmen ergriffen, um den steigenden Druck durch die Pensionsverpflichtungen zu mindern. Dazu gehören Sparmaßnahmen, eine umsichtige Finanzpolitik und die Errichtung eines Pensionsfonds, der Ende 2021 mit 3,8 Mrd. EUR ausgestattet war. Insgesamt wird erwartet, dass die kombinierten Maßnahmen, einschließlich der erwarteten Einsparungen, zu einem moderaten Anteil der Rentenausgaben führen, der in der Spitze bei 10% bis 12% am Gesamthaushalt liegt, was in etwa dem Niveau des Jahres 2018 entsprach. Ein Worst-Case-Szenario würde einen Anstieg der Rentenausgaben auf maximal 12,6% am Gesamthaushalt für die Jahre 2037 bis 2043 bedeuten, was jedoch unwahrscheinlich ist.

Bewertung des institutionellen Rahmens für Bundesländer

Die Bewertung des institutionellen Rahmens von Scope bestimmt die zwischenstaatliche Integration zwischen Zentralstaat und Gebietskörperschaften innerhalb einer Jurisdiktion. Um diese Bewertung durchzuführen, wendet Scope die Institutional Framework Scorecard (QS1) an, die sich auf sechs analytische Komponenten konzentriert: i) außerordentliche Unterstützung und Bailout-Praktiken; ii) ordentliche Haushaltsunterstützung und fiskalischer Ausgleich; iii) Finanzierungspraktiken; iv) Fiskalregeln und Aufsicht; v) Einnahmen- und Ausgabenautonomie; und vi) politische Kohärenz und mehrstufige Regierungsführung.

Scope ist der Ansicht, dass der institutionelle Rahmen, in dem die deutschen Bundesländer agieren, eine vollständige Integration aufweist für: i) außerordentliche Unterstützung und Bailout-Praktiken; ii) ordentliche Haushaltsunterstützung und fiskalischer Ausgleich; iii) Fiskalregeln und Aufsicht; iv) Einnahme- und Ausgabenautonomie; und v) politische Kohärenz und mehrstufige Regierungsführung. Der institutionelle Rahmen zeigt eine mittlere Integration für: i) Finanzierungspraktiken. Folglich führt die Bewertung von Scope zu einem indikativen Ratingabstand von bis zu einer Stufe nach unten zwischen dem deutschen Staatsrating (AAA/Stabil) und dem Rating eines einzelnen Bundeslandes.

Die Resultate wurden im Rating Komitee diskutiert und bestätigt.

Individuelles Kreditprofil

Scope bewertet das individuelle Kreditprofil auf der Grundlage einer quantitativen und qualitativen Analyse von vier Risikokategorien: i) Verschuldung und Liquidität; ii) Haushalt; iii) Wirtschaft; und iv) Governance. Diese werden durch zusätzliche Anpassungen für ökologische und soziale Faktoren und Widerstandsfähigkeit ergänzt.

Das Ergebnis dieser Bewertungen, das sich in der Anwendung der individuellen Kreditprofil-Scorekarte (QS2) widerspiegelt, ist ein individueller Kreditprofil-Score für Bayern von 90 von 100.

Die Zuordnung dieser Punktzahl zu dem durch die Bewertung des institutionellen Rahmens definierten Bereich führt zu einem indikativen Rating für den Freistaat Bayern, das mit dem Länderrating übereinstimmt und einem indikativen Rating von AAA entspricht.

Die Resultate wurden im Rating Komitee diskutiert und bestätigt.

Herleitung des Ratings

Die Überprüfung möglicher außergewöhnlicher Umstände, die nicht durch die Scorecards "Institutioneller Rahmen" und "Individuelles Kreditprofil" erfasst werden können, führte nicht zu weiteren Anpassungen des indikativen Ratings Bayerns. Somit entspricht das endgültige Rating dem indikativen Rating von AAA.

Die Resultate wurden von einem Ratingkomitee diskutiert und bestätigt.

Bewertung Umwelt- Sozial- und Governance Faktoren

ESG-Faktoren, die für die Bonität Bayerns von Bedeutung sind, werden im Ratingansatz von Scope durch mehrere Analysebereiche erfasst.

Die Bewertung der Kreditqualität des deutschen Staates durch Scope beinhaltet eine Beurteilung der ESG-Risiken, wie in der Sovereign Rating Methodology.

Governance-Überlegungen sind für das Rating Bayerns wesentlich und fließen in die Bewertung der institutionellen Rahmenbedingungen und des individuellen Kreditprofils ein. Diese heben die hohe Qualität der Regierungsführung sowie die solide Liquiditäts- und Schuldenmanagementpraxis der bayerischen Regierung hervor.

Die Bewertung des institutionellen Rahmens erfasst die Governance-Faktoren im Bereich der Fiskalregeln und der Aufsicht, die für die deutschen Bundesländer als "vollständig integriert" bewertet werden. Dies spiegelt den umfassenden und glaubwürdigen finanzpolitischen Rahmen in Form der Schuldenbremse sowie die starke Aufsichtsfunktion des Stabilitätsrats wider. Governance-Faktoren werden auch unter politischer Kohärenz und mehrstufiger Regierungsführung erfasst, die mit 'vollständiger Integration' bewertet werden. Dies spiegelt das vorhersehbare und unterstützende föderale System Deutschlands wider, in dem alle größeren Reformen lange im Voraus und in Absprache mit den Ländern diskutiert und vereinbart werden.

Das individuelle Kreditprofil erfasst Governance-Faktoren im Rahmen der Qualität der Staatsführung und des Finanzmanagements, wobei Bayern im Vergleich zu anderen Ländern als 'stärker' bewertet wird, was die i) Erfolgsbilanz beim nominalen Schuldenabbau, ii) die regelmäßige Erfüllung der in den Strategieplänen festgelegten politischen Ziele und iii) die Fähigkeit, Konjunkturabschwünge durch Kostensenkungen zu überstehen, um ungünstige Haushaltsentwicklungen auszugleichen, widerspiegelt.

Soziale Erwägungen fließen in die Bewertung des "wirtschaftlichen und sozialen Profils" Bayerns ein, wobei ein gesunder Arbeitsmarkt und eine günstige demografische Entwicklung hervorgehoben werden, aber auch die Notwendigkeit, die Bürger vor dem Hintergrund des zunehmenden Drucks auf die Bezahlbarkeit von Wohnraum zu unterstützen.

Neben der Bewertung der ratingrelevanten Kreditrisiken durch Scope berücksichtigt Scope auch langfristige ökologische Entwicklungen, die bei dieser Ratingaktion jedoch keine direkte Rolle gespielt haben. Dennoch verweist Scope auf die politischen Ziele, die CO2-Emissionen pro Einwohner in Bayern bis 2030 um 55% gegenüber 1990 zu senken und bis 2050 Klimaneutralität zu erreichen. In einem Gesetzentwurf von Ende 2021 wurden beide Ziele ehrgeiziger formuliert, nämlich eine 65% Reduktion bis 2030 und Klimaneutralität bis 2040.

Zusätzliche ökologische und soziale Faktoren können für die Kreditwürdigkeit von Staaten von Bedeutung sein, die über das hinausgehen, was bereits in anderen Abschnitten der Methodik erfasst wird. Im Falle Bayerns werden jedoch keine zusätzlichen Anpassungen des individuellen Kreditprofils für soziale und ökologische Faktoren und Resilienz vorgenommen.

Rating-Committee
Die wichtigsten Punkte, die vom Ratingausschuss erörtert wurden, waren: i) der institutionelle Rahmen für die deutschen Bundesländer; ii) das Schulden- und Liquiditätsprofil; iii) die Haushaltsentwicklung, sowie die Flexibilität bei den Einnahmen und Ausgaben; iv) die wirtschaftliche Entwicklung; v) die Governance sowie regionale sozioökonomische und ökologische Risiken; und vii) der Vergleich mit anderen Ländern.

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